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      《鄉村振興促進法》權威解讀!

      [發布時間:2021-12-17    來源:《農村工作通訊》2021年第12期     作者:     瀏覽: ] 


      實施鄉村振興是新時代做好三農工作的總抓手,是貫穿社會主義現代化國家建設全過程的一項歷史性重大任務。鄉村振興促進法于今年6 1 日起施行,這部法律在三農工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興這樣一個關鍵時刻出臺, 具有重要的里程碑意義,為新階段全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化提供了堅實法治保障。

      一、鄉村振興促進法出臺過程和重要意義

      (一)立法過程和有關考慮

      民族要復興,鄉村必振興。為保障鄉村振興戰略的有效貫徹實施, 落實2018 年中央一號文件提出的強化鄉村振興法治保障的要求, 十三屆全國人大常委會將制定鄉村振興促進法列入立法規劃。2019 1 月,全國人大農業農村委牽頭組織發展改革委、農業農村部等部門成立鄉村振興促進法起草領導小組, 啟動鄉村振興促進法制定工作。起草組赴地方開展調研,通過多種途徑深入聽取地方政府、基層干部和農民群眾的意見建議;廣泛征求全國人大代表、中央和國務院有關部門、各?。ㄗ灾螀^、直轄市)人大、有關研究機構及專家的意見。經過深入分析研究,認真吸納各方面意見,反復修改完善,形成了鄉村振興促進法草案,并在20206月、12月先后提請十三屆全國人大常委會第十九次、第二十四次會議進行了兩次審議。20214月,鄉村振興促進法草案經十三屆全國人大常委會第28次會議三審,以出席常委會的168位組成人員166票同意、2 票棄權的高票表決通過,國家主席習近平簽發77號主席令公布實施。

      鄉村振興促進法是第一部以鄉村振興命名的基礎性、綜合性法律。與2018 年中央一號文件中提出的鄉村振興法相比,法律名稱中增加了促進二字,主要是經過前期立法調研和征求意見,考慮到鄉村振興涉及農業農村方方面面, 短時間內難以通過立法對鄉村振興作出全面規范,現行農業法等涉農法律已經對農業農村主要方面作了規定,立法的著力點是把黨中央關于實施鄉村振興的重大決策部署轉化為法律規范,內容主要是倡導鼓勵,著重點在促進,通過建立健全法律制度和政策措施,促進鄉村全面振興和城鄉融合發展,不取代農業法等其他涉農法律。法律共十章七十四條,條文與各個涉農法律的規定有效銜接,同時立足鄉村振興實際需要,對其他法律規定不明確的作出補充性規定。

      在調整范圍和適用對象上,鄉村振興促進法規定,本法所稱鄉村, 是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體,包括鄉鎮和村莊等。這是我國第一次在法律中規定鄉村的概念,將進一步強化全社會對鄉村的認知和理解, 突出鄉村的特有價值和功能,同時也在法律規定中給各地實踐操作留出一些尺度和空間,防止一些實際的鄉村被遺忘或遺漏,確保促進鄉村振興的制度措施能夠全面覆蓋、不留死角。

      此外,在起草審議過程中,不少意見反映,應當進一步細化實化有關內容,規定更加明確、剛性且管用的扶持措施,增強法律的針對性和約束力??紤]到鄉村振興是一個長期過程,不同階段國情農情、內外環境可能發生變化,需要對具體政策措施加以適當調整;此外, 在財政、稅收、金融等方面,依據法律規定和中央有關要求,不宜也難以對扶持措施作出非常具體的規定。因此,本法有關扶持措施,按照能具體盡量具體,難以具體的作出原則要求的方式作出了相應規定。

      (二)重要意義

      鄉村振興促進法是實施鄉村振興戰略的重要保障。黨的十九大以來,習近平總書記對實施鄉村振興戰略作出一系列深刻闡述,黨中央、國務院采取一系列重大舉措推動落實,印發了《中國共產黨農村工作條例》,制定了以鄉村振興為主題的中央一號文件,發布了鄉村振興戰略規劃,召開了全國實施鄉村振興戰略工作推進會議,中央政治局就實施鄉村振興戰略進行集體學習。鄉村振興促進法貫徹落實習近平總書記重要指示要求、黨中央關于鄉村振興的重大決策部署,把鄉村振興的目標、原則、任務、要求等轉化為法律規范,與2018 年以來一號文件、鄉村振興戰略規劃、《中國共產黨農村工作條例》等共同構建了實施鄉村振興戰略的四梁八柱, 而且是頂梁柱,進一步夯實了鄉村振興的制度體系,強化了走中國特色社會主義鄉村振興道路的頂層設計,夯實了良法善治的法律基礎。

      鄉村振興促進法是新階段做好三農工作的重要抓手。脫貧攻堅取得勝利后,三農工作重心歷史性地轉向全面推進鄉村振興,對法治建設的需求也比以往更加迫切,更加需要有效發揮法治對于農業農村高質量發展的支撐作用、對農村改革的引領作用、對鄉村治理的保障作用、對政府職能轉變的促進作用。從世界范圍看,美國、法國、英國、德國、日本、韓國等發達國家在工業化和城鎮化進程中,為了縮小城鄉差距,都通過立法的方式加大農業農村發展制度供給,使本國農業農村現代化跟上了國家現代化步伐。制定鄉村振興促進法,把實踐中行之有效的、可復制可推廣的三農改革發展經驗上升為法律規范,進一步保持政策的連續性、穩定性和權威性,舉全黨全社會之力推進鄉村振興,加快農業農村現代化,為新階段促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足提供有力法治保障。

      鄉村振興促進法是農業農村法律制度體系的重要成果。隨著全面依法治國方略深入推進,我國農業法律體系逐步完善。黨的十八大以來,農業農村部配合全國人大常委會先后出臺了農村土地承包法、土地管理法、種子法、動物防疫法、長江保護法、生物安全法等一批法律,目前正在制修訂糧食安全保障法、農產品質量安全法、畜牧法、漁業法等法律。當前,農業農村現行有效法律22 部、行政法規28 部, 部門規章140 多部,涵蓋農村基本經營制度、農業產業發展和安全、農業支持保護、農業資源環境保護等領域。鄉村振興促進法深入貫徹落實習近平法治思想和三農工作重要論述,總結提升三農法治實踐, 明確了各級政府及有關部門推進鄉村振興的職責任務,針對鄉村產業、人才、文化、生態、組織等振興中的重點難點問題提出了一攬子舉措, 并對建立考核評價、年度報告、監督檢查等制度提出了具體要求,是農業農村法律制度體系完善的重要成果,標志著鄉村振興戰略邁入有法可依、依法實施的新階段。

      二、鄉村振興促進法的核心要義

      一是體現堅持黨的領導,走中國特色社會主義鄉村振興道路,促進共同富裕。黨管農業農村工作是我們黨的一大傳統。習近平總書記指出,辦好農村的事情,實現鄉村振興,關鍵在黨。實施鄉村振興戰略, 必須加強和改善黨對三農工作的領導,緊緊圍繞實現共同富裕這一社會主義的本質要求來進行。鄉村振興促進法把堅持中國共產黨的領導這一首要原則以法律的形式固定下來,將更好地確保黨總攬全局、協調各方的領導核心作用充分發揮, 聚焦鄉村振興的總目標、總要求, 統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設,走中國特色社會主義鄉村振興道路,促進共同富裕。

      二是體現堅持新發展理念,全面推進五大振興。習近平總書記指出,新發展理念闡明了我們黨關于發展的政治立場、價值導向、發展模式、發展道路等重大政治問題, 全黨必須完整、準確、全面貫徹新發展理念,確保十四五時期我國發展開好局、起好步。鄉村振興促進法把貫徹新發展理念在總則中予以明確,把創新、協調、綠色、開放、共享的要求體現在產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設等各個章節條款,貫穿于五大振興的全過程,夯實了新發展理念指導引領全面鄉村振興的法律基礎。

      三是體現堅持農業農村優先發展方針,把三農擺在重中之重位置。以習近平同志為核心的黨中央始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重,強調對三農要多予少取放活。當前,農業農村依然是現代化建設的短板,全面推進鄉村振興, 是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求。鄉村振興促進法立足于發揮好鄉村的特有功能,把干部配備優先考慮、要素配置優先滿足、資金投入優先保障、公共服務優先安排作為全面實施鄉村振興戰略的重要原則,建立了體現農業農村優先發展的組織保障、資金投入、政策支持等制度政策體系,為優先發展方針全面落實落地提供了重要法治保障。

      四是體現堅持農民主體地位,維護農民合法權益。習近平總書記指出,實施鄉村振興戰略是一篇大文章,要充分尊重廣大農民意愿, 把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點。鄉村振興促進法堅持以人民為中心的發展思想,把實現共同富裕作為鄉村振興的目標和重要原則, 將維護農民主體地位、尊重農民意愿、保障農民合法權益擺在突出位置、貫穿法律始終,把廣大農民對美好生活的向往轉化為推動鄉村振興的動力,將有力推動農民群眾成為鄉村振興的參與者、支持者和受益者,調動廣大農民投身鄉村振興的積極性、主動性、創造性。

      五是體現人與自然和諧共生,推進生態文明和農村精神文明建設。農業農村承擔著保障農產品供給安全、保護農村生態屏障安全、傳承中國農村優秀傳統文化三大歷史任務。鄉村振興促進法在突出鄉村保障農產品供給和糧食安全功能的同時,對保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能作出規定,并就推行綠色發展方式和生活方式,和以社會主義核心價值觀為引領加強農村思想政治、道德文化、社會文明等建設提出明確要求,以法律實施促進農業多種功能拓展、鄉村多元價值提升, 再現山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗畫卷,提振新征程農民精氣神,提升新時代農民整體素質。

      六是體現堅持處理好政府與市場關系,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。全面促進鄉村振興,必須處理好政府與市場的關系,在強調國家戰略和政府責任的同時,通過科學的制度安排調動全社會資源,激發各類主體廣泛參與鄉村振興的動力。鄉村振興促進法將堅持把改革創新作為促進鄉村振興的重要原則,把充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用體現在推進農業供給側結構性改革和高質量發展、城鄉融合等各項具體法律制度安排上,將廣泛調動各級政府、市場主體和農民群眾等各方資源和積極性,推動各類要素自由流動、平等交換,不斷解放和發展鄉村社會生產力,激發農村發展活力。

      三、鄉村振興促進法主要內容

      (一)關于保障糧食和重要農產品供給

      習近平總書記強調,糧食安全的弦要始終繃得很緊很緊,糧食生產年年要抓緊。去年新冠肺炎疫情以來,世界各國都把糧食安全提高到國家戰略安全的高度對待。法律中主要從五個方面進行規定。

      一是把糧食安全戰略納入法治保障。圍繞牢牢把住糧食安全主動權,地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任,鄉村振興促進法中明確,國家實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的糧食安全戰略。堅持藏糧于地、藏糧于技,采取措施不斷提高糧食綜合生產能力,建設國家糧食安全產業帶,確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

      二是為解決兩個要害提供法律支撐。保障糧食安全,要害是種子和耕地。立足重要農產品種源自主可控的目標,法律中明確,國家加強農業種質資源保護利用和種質資源庫建設,支持育種基礎性、前沿性和應用技術研究,實施農作物和畜禽等良種培育、育種關鍵技術攻關,推進生物種業科技創新, 鼓勵種業科技成果轉化和優良品種推廣等。針對耕地這一糧食生產的命根子,在土地管理法、基本農田保護條例有關規定的基礎上,法律針對近年來耕地非農化、非糧化的問題,進一步對農業內部用地也作了嚴格規定,明確嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地; 同時,規定國家實行永久基本農田保護制度,建設并保護高標準農田, 要求各?。▍^、市)應當采取措施確保耕地總量不減少、質量有提高, 對保障耕地質量提出了新的更高要求。系列制度設計為穩數量、提質量提供了法治保障,實現堅決打贏種業翻身仗,牢牢守住18 億畝耕地紅線的目標。

      三是強化三保,實現糧食和重要農產品有效供給。三保就是保數量、保多樣、保質量。保數量就是要用穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。保多樣、保質量是滿足消費者新階段對豐富多樣農產品需求的應有之義。法律規定,國家實行重要農產品保障戰略,采取措施優化農業生產力布局,推進農業結構調整,發展優勢特色產業, 保障糧食和重要農產品有效供給和質量安全,并專門明確,分品種明確保障目標,構建科學合理、安全高效的重要農產品供給保障體系。

      四是大力發展三品一標,推進農業高質量發展。2020年年底的中央農村工作會議要求,深入推進農業供給側結構性改革,推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產,也就是新三品一標。法律對推進三品一標、提升農產品的質量效益和競爭力作出明確規定,同時還對農業投入品使用作出限制要求,這既是保障增加優質綠色和特色農產品有效供給的現實需要, 也是順應和滿足人民對美好生活新期待的具體行動。

      五是對節糧減損作出安排。糧食節約是保障國家糧食安全的重要途徑。法律規定國家完善糧食加工、儲存、運輸標準,提高糧食加工出品率和利用率,推動節糧減損,通過一手抓立法修規,一手抓標準體系共同推進產業節糧減損,用科技、法治、引導等手段推動糧食全產業鏈各個環節減損,與反食品浪費法進行銜接,遏制舌尖上的浪費, 共同推動全社會形成節約糧食、反對浪費的法治氛圍。

      (二)關于鄉村建設行動

      黨的十九屆五中全會明確提出要實施鄉村建設行動,十四五規劃綱要作出專章部署,2021 年的政府工作報告也予以突出強調。法律主要從四個方面作出了安排。

      一是依法編制村莊規劃,分類有序推進村莊建設。鄉村建設必須在充分尊重農民意愿上,真正做到為農民而建。鄉村振興促進法明確要堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進,順應村莊發展規律,按照方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色的原則,因地制宜安排村莊布局,依法編制村莊規劃,分類有序推進村莊建設。與此同時,法律強調嚴格貫徹村民自治的要求,針對個別地方合村并居中損害農民利益的現象,要嚴格規范村莊撤并,嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊,與《村民委員會組織法》等法律法規一起,構建依法保障村民在村莊建設中民主決策、民主管理權利的制度體系。

      二是推動城鄉基礎設施互聯互通。主要是基礎設施建設。法律明確, 地方政府要統籌規劃、建設、管護城鄉道路、垃圾污水處理、消防減災等公共基礎設施和新型基礎設施, 推動城鄉基礎設施互聯互通。建立政府、村級組織、企業、農民各方參與的共建共管共享機制,全面改善農村水電路氣房訊等設施條件, 推動公共基礎設施往村覆蓋、向戶延伸,既有利于生活方便,又有利于生產條件改善。

      三是健全農村基本公共服務體系。主要是強化公共服務功能和縣域綜合服務能力,提升城鄉公共服務均等化水平。法律在這方面明確, 國家發展農村社會事業,促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜;健全鄉村便民服務體系,培育服務機構與服務類社會組織,增強生產生活服務功能;完善城鄉統籌的社會保障制度,支持鄉村提高社會保障管理服務水平,同時還要提高農村特困人員供養等社會救助水平,支持發展農村普惠型養老服務和互助型養老等。

      四是保護傳統村落。傳統村落是鄉土文化的縮影,是農業文化遺產和非物質文化遺產的重要載體。法律中對加強傳統村落等保護作了專門規定,明確地方政府應當加強對歷史文化名城名鎮名村、傳統村落和鄉村風貌、少數民族特色村寨的保護,開展保護狀況監測和評估,采取措施防御和減輕火災、洪水、地震等災害,鼓勵農村住房設計體現地域、民族和鄉土特色等,為鄉村振興中傳統村落和文化的保護提供法治保障。

      (三)關于發展鄉村產業

      習近平總書記強調,產業興旺是解決農村一切問題的前提。鄉村產業根植于縣域,以農業農村資源為依托,以農民為主體,以農村一二三產業融合發展為路徑,地域特色鮮明、創業創新活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密,是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業。法律對發展鄉村產業作了較詳細的規定,主要體現在以下五個方面。

      一是以農民為主體發展多形態特色的鄉村產業。法律對鄉村產業的特點作了原則性規定,明確要堅持以農民為主體,以鄉村優勢特色資源為依托,促進農村一二三產業融合發展。培育新型農業經營主體, 促進小農戶和現代農業發展有機銜接,強調各級政府應當支持特色農業、休閑農業、現代農產品加工業等發展,支持特色農產品優勢區、現代農業產業園等的建設;同時規定發展鄉村產業應當符合國土空間規劃和產業政策、環境保護的要求, 推動鄉村產業依法有序、健康可持續發展,創造更多就業增收機會。

      二是發展壯大農村集體經濟。集體所有制經濟是中國特有的經濟形態,農村集體產權制度是具有中國特色的制度安排,是實現農民農村共同富裕的制度基礎。法律規定國家完善農村集體產權制度,增強農村集體所有制經濟發展活力,促進集體資產保值增值,強調各級政府應當引導和支持農村集體經濟組織發揮依法管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用,保障農村集體經濟組織的獨立運營,將促進集體經濟組織依法做優做強,更好地服務本集體及其成員,對推動農村改革發展、完善農村治理、保障農民權益具有重要意義。

      三是促進一二三產業融合發展。這是新時代做好三農工作的重要任務,不僅事關農村產業發展和農民增收,而且會在更深層次上對整個國民經濟發展中的要素流動、產業集聚、市場形態乃至城鄉格局產生積極影響,為經濟社會健康發展注入新動能。法律對促進農村一二三產業融合發展作出規定,明確要引導新型經營主體通過特色化、專業化經營, 合理配置生產要素,促進鄉村產業深度融合,推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系,培育新產業、新業態、新模式,實現鄉村產業高質量發展壯大。

      四是加強農業技術創新和科技推廣。十三五時期,農業科技進步貢獻率超過60%,比1996 年的15.5%提高了44.5個百分點,農作物良種覆蓋率穩定在96%以上,耕種收綜合機械化率達到71%,但面臨的挑戰依然嚴峻,不少難題還需要抓緊破解。法律規定,支持育種基礎性、前沿性和應用技術研究, 實施關鍵技術攻關;構建以企業為主體、產學研協同的創新機制,健全產權保護制度,保障對農業科技基礎性、公益性研究的投入;加強農業技術推廣體系建設,促進建立有利于農業科技成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制,將極大促進農業技術創新和推廣。

      五是構建農民收入穩定增長機制。農業農村工作,說一千、道一萬,增加農民收入是關鍵。法律明確規定支持農民、返鄉人員在鄉村創業創新,促進農民就業;建立健全有利于農民收入穩定增長的機制,鼓勵支持農民拓寬增收渠道, 促進農民增加收入、支持農村集體經濟組織發展,保障成員從集體經營收入中獲得收益分配的權利;支持以多種方式與農民建立緊密型利益聯結機制,讓農民共享全產業鏈增值收益。通過構建農民增收長效機制,增強農民風險抵御能力,夯實農民就業和持續增收的基礎。

      (四)關于鄉村人才支撐

      今年年初,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》,明確了推進鄉村人才振興的目標任務。法律設立專章規定了鄉村人才振興的法律制度,從以下五個方面對鄉村人才振興進行規定。

      一是健全鄉村人才體制機制。解決鄉村人才短缺問題,需要從兩個方面著手,既要培養留得住、用得上的本土人才,又要采取措施引導城市人才下鄉,打通城鄉人才培養交流通道,吸引各類人才投身鄉村建設,推動鄉村人才振興。法律規定健全鄉村人才工作體制機制, 培養本土人才,引導城市人才下鄉, 推動專業人才服務鄉村,搭建社會工作和鄉村建設志愿服務平臺,支持和引導各類人才通過多種方式服務鄉村振興,為促進農業農村人才隊伍建設指明了方向。

      二是分類培育農村人才。鄉村人才振興需要瞄準鄉村人才結構短板,全面培育農村教育、醫療、科技、文化、經營管理等方面的人才。法律明確要加強農村教育工作統籌, 持續改善農村學校辦學條件,支持開展網絡遠程教育,保障和改善鄉村教師待遇,提高鄉村教師學歷水平、整體素質和鄉村教育現代化水平。同時,針對鄉村醫療衛生人員的職業發展、待遇,以及建立醫療人才服務鄉村的工作機制等方面作出了明確規定。此外,法律還規定培育農業科技人才、經營管理人才、法律服務人才、社會工作人才,加強鄉村文化人才隊伍建設,培育鄉村文化骨干力量,有利于提高農村人才整體素質。

      三是促進農業人才流動機制。城鄉、區域、校地之間的人才流動可以為鄉村發展帶去資金、技術、信息等急需資源。法律規定建立健全城鄉、區域、校地之間人才培養合作與交流機制,建立鼓勵各類人才參與鄉村建設的激勵機制,搭建社會工作和鄉村建設志愿服務平臺, 為返鄉入鄉人員和各類人才提供必要的生產生活服務和相關福利待遇, 鼓勵高等學校、職業學校畢業生到農村就業創業,為加強農業人才交流提供了有力保障。

      四是大力培養高素質農民。培育高素質農民是促進鄉村人才振興, 破解誰來種地困境,是加快農業科學化和現代化轉型,保障國家糧食安全的重要舉措。法律規定, 加大農村專業人才培養力度,加強職業教育和繼續教育,組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓,為培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人提供了法治保障。

      五是加快培育新型農業經營主體。加快培育新型農業經營主體, 加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系,對于推進農業供給側結構性改革、引領農業適度規模經營發展、帶動農民就業增收、增強農業農村發展新動能具有十分重要的意義。法律規定,引導新型農業經營主體通過特色化、專業化經營,合理配置生產要素,促進鄉村產業深度融合,為新型農業經營主體健康發展提供保障。

      (五)關于傳承農村優秀傳統文化

      習近平總書記指出,文化自信,是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。中華文明根植于農耕文化,鄉村是中華文明的基本載體。法律從以下三個方面進行了具體規定。

      一是加強農村社會主義精神文明建設,打造文明鄉村。實施鄉村振興戰略要物質文明和精神文明一起抓。鄉風文明不僅是鄉村振興的重要內容,更是服務鄉村全面振興的有力保障。法律規定開展新時代文明實踐活動,加強農村精神文明建設,不斷提高鄉村社會文明程度, 倡導科學健康的生產生活方式,普及科學知識,推進移風易俗,培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風, 建設文明鄉村。

      二是豐富鄉村文化生活。這是滿足廣大農民群眾多方面、多層次精神文化產品需求,也加快推進城鄉公共文化服務均等化,不斷滿足廣大農民群眾文化的現實要求。法律規定豐富農民文化體育生活,倡導科學健康的生產生活方式,健全完善鄉村公共文化體育設施網絡和服務運行機制,鼓勵開展形式多樣的農民群眾性文化體育、節日民俗等活動,支持農業農村農民題材文藝創作,拓展鄉村文化服務渠道,為農民提供便利可及的公共文化服務。

      三是傳承農耕文化。農耕文化承載著中華民族的歷史記憶、生產生活智慧、文化藝術結晶和民族地域特色,維系著中華文明的根,寄托著中華各族兒女的鄉愁,是極其寶貴的文化資源。法律規定保護農業文化遺產和非物質文化遺產,挖掘優秀農業文化深厚內涵,弘揚紅色文化,保護和傳承好農耕文化, 能讓美好鄉愁世世代代傳承下去。

      (六)關于加強農村生態環境保護

      農業是個生態產業,農村是生態系統的重要一環。良好生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉,是鄉村發展的寶貴財富和最大優勢。法律從以下三個方面提出了具體要求。

      一是落實國家生態保護政策。黨的十九大報告指出,加快生態文明體制改革,建設美麗中國。法律規定健全重要生態系統保護制度和生態保護補償機制,實施重要生態系統保護和修復工程,加強鄉村生態保護和環境治理,綠化美化鄉村環境,建設美麗鄉村;實行耕地養護、修復、休耕和草原森林河流湖泊休養生息制度,將國家生態保護政策制度化、法定化,是落實國家生態文明建設部署的重要體現。

      二是治理農業面源污染。十三五期間,農業面源污染治理取得一定的成效,畜禽糞污綜合利用率超過75%,農作物化肥農藥施用量連續4 年負增長。目前,治理農業面源污染還處在治存量、遏增量的關口。法律規定,推進農業投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化,推進農業投入品包裝廢棄物回收處理和農作物秸稈、畜禽糞污資源化利用,對超劑量、超范圍使用農藥、肥料等作出禁止性要求,為實現農業面源污染治理主要目標,提升農業綠色發展水平提供了法律保障。

      三是改善農村人居環境。這是實施鄉村振興戰略的一場硬仗,事關全面建成小康社會,事關廣大農民福祉,事關農村社會文明和諧。目前城鄉環境治理水平差距依然較大,垃圾圍村、污水橫流、糞污遍地等臟亂差現象在部分地區還比較突出。法律規定實施國土綜合整治和生態修復,加強森林、草原、濕地等保護修復,開展荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,持續改善鄉村生態環境,承載著億萬農民群眾對美好生活向往的需求。

      (七)關于加強基層組織和鄉村社會治理體系建設

      習近平總書記指出,要夯實鄉村治理這個根基。2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,提出到2035 年鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高,黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善,鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序,鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。法律從以下五個方面進行了部署。

      一是完善鄉村社會治理體制和治理體系。這是鄉村經濟社會發展的必然要求,更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。法律規定,建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系, 建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村。首次以法律的形式確定建設三治結合的鄉村治理體系,為完善鄉村社會治理體制和治理體系提供了法律依據。

      二是加強基層組織建設。組織振興是鄉村振興的根本和保障。鄉村振興各項政策,最終還要靠農村基層組織來落實。法律規定,中國共產黨農村基層組織,按照中國共產黨章程和有關規定發揮全面領導作用,同時強調要加強鄉鎮、村兩委組織和能力建設,也包括農村社會組織、基層群團組織建設,發揮在團結群眾、聯系群眾、服務群眾等方面的作用,構建簡約高效的基層管理體制,科學設置鄉鎮機構, 健全農村基層服務體系等,夯實鄉村治理基礎。

      三是充分發揮村民自治作用。村民自治是維系鄉村秩序的穩定器, 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。法律明確,村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下,實行村民自治,維護農民合法權益并接受村民監督。同時,對鄉鎮人民政府指導支持農村基層群眾性自治組織規范化、制度化建設,健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度等作出規定,完善農村基層群眾自治制度,增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力。

      四是培養一懂兩愛的農村干部隊伍。建設一支政治過硬、本領過硬、作風過硬的鄉村振興干部隊伍,既是中央部署的工作要求,也是基層實踐的迫切需要。法律規定建立健全農業農村工作干部隊伍的培養、配備、使用、管理機制,選拔優秀干部充實到農業農村工作干部隊伍,采取措施提高農業農村工作干部隊伍的能力和水平,落實農村基層干部相關待遇保障,為建設懂農業、愛農村、愛農民的農業農村工作干部隊伍作出了具體的制度安排。

      五是健全矛盾糾紛調解機制。習近平總書記多次強調,要學習和推廣楓橋經驗,重視化解農村社會矛盾,確保農村社會穩定有序。法律對地方各級政府加強基層執法隊伍建設,開展法治宣傳教育和人民調解、健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制、推進法治鄉村建設作出規定,為堅持和發展新時代楓橋經驗,健全鄉村矛盾糾紛化解和平安建設機制,將矛盾化解在基層,實現小事不出村、大事不出鄉提供了重要機制保障。

      (八)關于城鄉融合發展

      鄉村振興要跳出鄉村看鄉村, 必須走城鄉融合發展道路。實現城鄉融合發展是建設社會主義現代化國家的重要內容,也是實施鄉村振興戰略的一項重大任務。黨的十九大對建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系作出重大決策部署。法律設立專章,從以下五個方面規定了城鄉融合發展的重點任務。

      一是以縣域為著力點。城鄉融合發展,縣域是重要切入點和主要載體,也最有條件推進城鄉基礎設施和公共服務一體化建設發展。法律圍繞破除城鄉融合發展的體制機制障礙,推動公共資源在縣域內實現優化配置,賦予縣級更多資源整合使用的自主權,強化縣城綜合服務能力,對加快縣域城鄉融合發展作出規定,為各級政府整體籌劃、一體設計、一并推進城鎮和鄉村發展,優化城鄉產業發展、基礎設施、公共服務設施等布局劃出了重點。

      二是科學有序統籌發展空間。法律規定要協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施,整體籌劃城鎮和鄉村發展,強調要科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間,按照中辦關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見,嚴格生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界劃定, 推動城鄉平等交換、雙向流動,增強農業農村發展活力,促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

      三是鼓勵社會資本下鄉與農民利益聯結。鄉村振興離不開社會資本的投入。鄉村振興促進法明確國家鼓勵社會資本到鄉村發展與農民利益聯結型項目,鼓勵城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老等, 同時對社會資本的投資和經營行為也作出了限制,規定不得破壞鄉村生態環境,不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益,在明確鼓勵方向、更好滿足鄉村振興多樣化投融資需求的同時,劃出了社會資本投資的制度紅線。農業農村部、國家鄉村振興局及時修訂發布了《社會資本投資農業農村指引(2021年)》,明確了現代種養業、鄉村富民產業等13個鼓勵投資的重點領域,引導社會資本投入鄉村產業。

      四是促進鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。農村產業融合發展是基于技術創新或制度創新形成的產業邊界模糊化和產業發展一體化現象,通過形成新技術、新業態、新商業模式,帶動資源、要素、技術、市場需求在農村的整合集成和優化重組。法律規定,應當采取措施促進城鄉產業協同發展,在保障農民主體地位的基礎上健全聯農帶農激勵機制,加快形成鄉村振興多元參與格局,實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。

      五是農民工就業與權益保障。農民工就業創業事關就業大局穩定、農民增收和脫貧攻堅成果鞏固拓展。法律對農民工就業和權益保障作出了全方位制度安排,明確國家推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的人力資源市場,健全城鄉均等的公共就業創業服務制度,強調各級人民政府及其有關部門應當全面落實城鄉勞動者平等就業、同工同酬,依法保障農民工工資支付和社會保障權益。同時,規定縣級以上地方人民政府應當采取措施促進在城鎮穩定就業和生活的農民自愿有序進城落戶,推進城鎮基本公共服務全覆蓋。通過與《保障農民工工資支付條例》等相銜接,順應農民進城務工的大趨勢,加強權益維護和服務保障,解除農民工進城就業后顧之憂,用法治提升農民工群體獲得感、幸福感、安全感。

      (九)關于扶持政策措施

      加強對農業農村的支持保護,既是現代農業發展的必然要求,也是世界各國的通行做法和基本經驗。法律從以下五個方面明確了關于扶持政策措施的主要內容。

      一是健全農業支持保護制度。實施鄉村振興戰略,必須解決錢從哪里來的問題,加強資金投入特別是財政支持保障。法律規定國家建立健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略財政投入保障制度,按照增加總量、優化存量、提高效能的原則,構建以高質量綠色發展為導向的新型農業補貼政策體系;強調縣級以上人民政府應當優先保障用于鄉村振興的財政投入,確保投入力度不斷增強、總量持續增加。盡管沒有對投入總量進行具體量化, 但在定性上強調了財政投入要與鄉村振興目標任務相適應,提出了鄉村振興財政支撐保障的基本要求, 有利于在法律框架下構建體現農業農村優先發展,覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套的農業支持保護制度。

      二是強化金融資本支持。2019年,中國人民銀行等五部門聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》,強調要聚焦重點領域,建立完善金融服務鄉村振興的市場體系、組織體系、產品體系,促進農村金融資源回流。法律就改進、加強鄉村振興的金融支持和服務作出規定, 明確國家建立健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系,健全多層次資本市場,發展并規范債券市場,完善政策性農業保險制度和金融支持鄉村振興考核評估機制, 進一步強化財政出資設立的農業信貸擔保機構、政策性金融機構、商業銀行、農村中小金融機構、保險機構等各類主體服務鄉村振興責任,將依法推動金融保險機構將更多資源配置到鄉村發展的重點領域和薄弱環節。

      三是調整完善土地出讓收入使用范圍。針對土地出讓收入用于農業農村的比例偏低問題,近幾年的中央一號文件對調整完善土地出讓收入使用范圍,提高用于農業農村比例提出要求,2020年中央印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》進一步明確十四五期末各?。▍^、市)土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。法律將按照國家有關規定調整完善土地使用權出讓收入使用范圍,提高農業農村投入比例等固定下來,對高標準農田建設、現代種業提升、農村人居環境整治等土地出讓收入重點使用領域作出詳細規定,為確保土地出讓收入取之于農、主要用之于農, 增強用于支持鄉村振興提供了長效制度保障。

      四是保障鄉村振興用地合理需求。農村土地問題既關系到鄉村的產業發展,也關系到構建城鄉一體的土地制度,關系到農村公共事業的發展。法律對盤活農村存量建設用地、激活農村土地資源作出安排,明確要完善農村新增建設用地保障機制,滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求;規定建設用地指標應當向鄉村發展傾斜,縣域內新增耕地指標應當優先用于折抵鄉村產業發展所需建設用地指標,并可以探索靈活多樣的供地新方式。同時,與土地管理法等進行銜接,在明確土地所有權人可以依法通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地交由單位或者個人使用的基礎上,增加了優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業的規定,對優化配置土地資源要素、保障鄉村振興用地合理需求提供了法律依據。

      五是鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。脫貧摘帽是新生活、新奮斗的起點,毫不松懈抓好鞏固拓展脫貧攻堅成果這個首要任務,關系到構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,關系到全面建設社會主義現代化國家全局和實現第二個百年奮斗目標。法律規定要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,同時強調各級政府應當采取措施增強脫貧地區內生發展能力, 建立農村低收入人口、欠發達地區幫扶長效機制,建立健全易返貧致貧人口動態監測預警和幫扶機制, 為實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡提供了制度保障。

      (十)關于監督檢查

      鄉村振興是一項復雜的系統工程,在發揮農民主體作用,鼓勵社會各方力量積極參與的同時,要充分發揮政府的主導作用。在促進法中設立監督檢查專章,有利于為全面實施鄉村振興戰略提供有力的法治保障。

      一是建立健全目標責任制和考核評價機制。法律第六十八條規定國家實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度,上級人民政府應當對下級人民政府實施鄉村振興戰略的目標完成情況等進行考核, 考核結果作為地方人民政府及其負責人綜合考核評價的重要內容。實踐中,地方黨委和人民政府承擔促進鄉村振興的主體責任,縣級以上地方人民政府應當以適當方式考核下級人民政府及其負責人完成鄉村振興目標的情況,將考核的結果作為綜合考核的一項內容,納入到日常的政府工作中來,并且在推進鄉村振興過程中建立科學的目標責任制和考核評價體系,通過任務層層分解和考核督查問責,提高各級黨委和政府的重視程度,減少不作為和慢作為,同時防止個別地區在推進過程中出現一刀切、亂作為等情況。

      二是完善進展情況評估制度。法律要求國務院和省、自治區、直轄市人民政府有關部門建立反映鄉村振興進展的指標和統計體系,縣級以上地方人民政府應當對本行政區域內鄉村振興戰略實施情況進行評估,可以有效貫徹落實法律規定的各項具體工作,通過指數這一科學手段繪制鄉村振興藍圖,用以測度鄉村振興工作的進展程度以及發展水平, 以發揮其指揮棒的作用。

      三是實施報告制度和監督檢查制度。請示報告制度是加強黨和政府政治建設的重要制度措施,既是重要的政治紀律、組織紀律、工作紀律,也是重要的政治制度、組織制度、工作制度?!兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規定,縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。鄉村振興促進法規定縣級以上人民政府發展改革、財政、農業農村、審計等部門按照各自職責對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督, 各級政府統籌各部門鄉村振興工作, 向人大和上級政府報告鄉村振興促進工作的具體情況,對下級政府工作開展情況進行考核并開展監督檢查,對不履職和不能正確履職的政府及有關部門的工作人員依法追究責任。這既是貫徹落實憲法和相關法律的重要內容,也是鄉村振興工作順利開展、嚴格責任落實、強化責任擔當的重要組織保障。

      四、全面貫徹實施鄉村振興促進法

      (一)加強普法宣傳,營造學法懂法用法氛圍。學法知法是尊法守法用法的前提和基礎。鄉村振興促進法明確規定,各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式,廣泛宣傳鄉村振興促進相關法律法規和政策,鼓勵、支持人民團體、社會組織、企事業單位等社會各方面參與鄉村振興促進相關活動。各級農業農村部門要把學習宣傳貫徹鄉村振興促進法作為當前最重要的普法任務抓緊抓好,納入部門八五普法規劃,明確目標原則,突出重點任務,抓好組織實施,確保取得實效。認真貫徹落實誰執法誰普法普法責任制,將鄉村振興促進法列入普法責任清單,廣泛開展面向管理服務對象和社會公眾的法治宣傳, 強化以案釋法,用生動直觀的形式推動農民群眾自覺尊法學法守法用法。注重加強對黨員干部的法治宣傳教育,將鄉村振興促進法列入黨委(黨組)理論中心組學習重點內容,作為干部職工學法用法的重要內容和必修課程,增強運用法治思維和法治方式全面推進鄉村振興的能力。豐富鄉村振興促進法學習宣傳方式,利用報刊、電視、廣播和網站、微信公眾號、微博、新聞客戶端、直播平臺等渠道,對鄉村振興促進法進行全方位、多層次、立體式宣傳,推動干部群眾深入理解法律核心要義和精神實質,準確把握法律的規定要求和各項措施,為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化營造良好的法治氛圍。

      (二)加強配套制度建設,完善鄉村振興法律制度體系。要把鄉村振興促進法的規定和要求貫穿到十四五農業農村有關規劃、政策和改革方案中,建立健全配套制度,加強糧食安全、種業和耕地、農業產業發展、農村基本經營制度、農業資源環境保護、農產品質量安全等重點領域立法,不斷完善以鄉村振興促進法為統領,相關法律、法規、規劃和政策文件為支撐的鄉村振興法律制度體系。積極推動糧食安全保障法、農產品質量安全法、畜牧法、漁業法、植物新品種保護條例、生豬屠宰管理條例等法律、行政法規的制修訂,深入研究起草農村集體經濟組織法。各地要結合鄉村振興戰略實施,因地制宜加快有關農業農村方面的特色立法,發揮實施性、補充性、探索性作用,配套制定鄉村振興方面的地方性法規、規章,將法律確定的重要原則和要求等轉化為可操作、能考核、能落地的具體制度措施。要貫徹新發展理念,堅持科學立法、民主立法、依法立法, 增強針對性、有效性、系統性,確保法律制度實用、管用、好用。

      (三)加強綜合執法,打擊涉農違法違規行為。法律的生命在于實施,執法隊伍是法律實施的重要保障。各地要抓住鄉村振興促進法貫徹實施的有利時機,圍繞農業綜合行政執法機構設置到位、三定印發到位、人員劃轉到位、執法保障到位,進一步深化改革,加快構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合行政執法體系。強化執法培訓,建立健全部省市縣四級培訓體系,綜合運用集中教學、線上教學、現場教學等形式,擴大培訓覆蓋面,提高培訓效果。完善執法機構內部人才培養機制,省市兩級選調執法骨干成立辦案指導小組,指導基層執法人員尤其是新進執法人員提高辦案水平。深入實施農業綜合行政執法能力提升行動,積極組織執法練兵、執法技能競賽、執法比武等活動,培養執法能手,著力打造革命化、正規化、專業化、職業化農業綜合行政執法隊伍。嚴格落實行政執法三項制度,建立健全跨區域農業執法協作聯動機制、跨部門聯合執法機制,強化農業綜合行政執法機構與行業管理等機構的協作配合,形成執法監管合力。牢固樹立以辦案質量衡量執法成效的理念, 重點圍繞農資質量、農產品質量安全、品種權保護、長江禁漁等領域, 加大違法案件查處力度,定期通報典型案例,為全面推進鄉村振興提供有力的執法保障。

      (四)加強統籌協調,形成促進合力。鄉村振興促進法規定,國家建立健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制, 實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度,要求各級人民政府應當將鄉村振興促進工作納入國民經濟和社會發展規劃,并建立鄉村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監督檢查制度。鄉村振興促進法還賦予了各級農業農村部門對鄉村振興促進工作的統籌協調、指導和監督檢查等重要職責,要求各級人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責有關的鄉村振興促進工作。要按照中央關于五級書記抓鄉村振興的要求,加快形成上下貫通、各司其職、一抓到底的鄉村振興工作體系,把黨對三農工作的領導落到實處。各級農業農村部門要依法全面認真履行法定職責,樹牢法治思維,圍繞鄉村振興促進法確定的重要原則、重大戰略、重要制度,建立健全配套的政策體系、工作體系、責任體系,嚴格按照法律中產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設、城鄉融合、扶持措施等要求,抓好規劃統籌、實施指導、協調督促、考核評價等重點任務落實,形成推動鄉村振興的強大合力。

      來源:《農村工作通訊》2021年第12

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